LE DROIT DE LA NATIONALITE AUX COMORES

La nationalité est un objet difficile à saisir et les débats autour de celle-ci portent sur sa nature et sur le mode d’accession . Cette difficulté de cerner la matière est d’autant plus importante qu’il s’agit d’étudier le droit de la nationalité d’un petit pays qui est loin d’être bien rodé pour « l’industrie du droit »

En effet, le droit de la nationalité aux Comores est peu connu et fait l’objet de tant de transgressions et d’interprétations parfois légères .

D’inspiration directe du droit français, le droit comorien de la nationalité est caractérisé par un certain archaïsme lié au fait que le code de la nationalité n’a jamais fait l’objet de réactualisation depuis son adoption le 12 décembre 1979. Sa particularité réside dans la loi du 27 novembre 2008, dite loi sur la citoyenneté économique, adoptée dans des conditions rocambolesques et dont l’objet et les effets sont encore aujourd’hui controversés.

Il convient de faire une présentation sommaire des sources du droit comorien de la nationalité avant d’examiner l’attribution classique et la perte de la nationalité, ainsi que l’attribution particulière de la nationalité comorienne à des fins économiques.
• I)LES SOURCES DU DROIT COMORIEN DE LA NATIONALITE
Le droit comorien de la nationalité résulte principalement des sources internes même si des textes internationaux ratifiés par l’état ont accessoirement vocation à s’appliquer.
• A) les sources internes
Comme dans beaucoup de pays africains francophones, les sources internes du droit comorien de la nationalité devraient être essentiellement de nature constitutionnelle, législative et réglementaire.

Mais paradoxalement, la constitution comorienne du 23 décembre 2001, laquelle détermine dans son article 31 les matières qui relèvent du domaine de la loi, fait l’impasse sur la nationalité. Il y est disposé seulement que « la loi de l’Union fixe les règles concernant le régime, l’état et les capacités des personnes, le droit de la famille, les successions et libéralités »

Pourrait-on déduire par conséquent qu’aux Comores la nationalité relève du domaine du règlement, puisque la constitution prévoit que « les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère règlementaire » ? Ce serait aller trop vite en besogne, car le code de la nationalité comorien c’est une loi du 12 décembre 1979 dont l’article 1 prévoit que «la loi fédérale détermine quels individus ont, à leur naissance, la nationalité comorienne, à titre de nationalité d’origine » et que « la nationalité comorienne s’acquiert ou se perd après la naissance, par l’effet de la loi ou par une décision de l’autorité publique prise dans les conditions fixées par la loi ».

En plus de la loi du 12 décembre 1979 portant code de la nationalité, l’Assemblée de l’Union a adopté le 27 novembre 2008, dans des conditions rocambolesques, un texte dit loi sur la citoyenneté économique, elle-même controversée, dont les motifs ont suscité de l’incompréhension et des interrogations et dont les effets font polémiques encore aujourd’hui. Il s’agit d’une loi dont l’objet est de permettre à des apatrides, les bidouns , des pays arabes du golfe persique, d’obtenir un passeport comorien moyennant paiement.

Des textes réglementaires précisent en tant que de besoin les modalités d’application de ces deux lois qui constituent aujourd’hui l’ossature de la législation comorienne en matière de nationalité.

B) Les sources internationales
L’article 2 du code de la nationalité prévoit que « les dispositions relatives à la nationalité contenues dans les traités d’accords internationaux dûment ratifiés et publiés s’appliquent même si elles sont contraires aux dispositions de la législation interne ». Ainsi s’appliquent les dispositions de l’alinéa 3 de l’article 10 de la constitution selon lesquelles, « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont dès leur publication une autorité supérieure à celle des lois de l’Union et des îles, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie »

Par ailleurs, il est disposé dans le préambule de la constitution que le peuple comorien affirme solennellement sa volonté de marquer son attachement aux principes et droits fondamentaux tels qu’ils sont définis par la Charte des Nations Unies, celle de l’Organisation de l’Unité Africaine, le Pacte de la Ligue des Etats Arabes, la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme des Nations Unies et la Charte africaine des Droits de l’Homme et des Peuples, ainsi que les conventions internationales notamment celles relatives aux droits de l’enfant et de la femme.

Ce préambule fait partie intégrante de la Constitution.

Nombreuses sont ces conventions internationales qui contiennent quelques dispositions relatives à la nationalité. C’est le cas, par exemple de la déclaration universelle de droits de l’homme du 10 décembre 1948 dont l’article 15 stipule que tout individu a droit à une nationalité et que nul ne peut être arbitrairement privé de sa nationalité ni du droit de changer de nationalité, ou du Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966 qui prévoit que tout enfant a le droit d’acquérir la nationalité.

II) ATTRIBUTION CLASSIQUE ET PERTE DE LA NATIONALITE COMORIENNE
A) Les modes d’attribution de la nationalité comorienne
La nationalité comorienne s’acquiert par le droit du sol (jus soli) et le droit du sang (jus sanguinis). Elle s’acquiert également de plein droit par le mariage et par une décision de l’autorité publique
1) L’attribution de la nationalité comorienne à titre de nationalité d’origine
La nationalité comorienne s’acquiert par filiation. Selon les articles 10 et 11 du code de la nationalité, est comorien, tout individu né aux Comores sauf si ses deux parents sont étrangers. Il est également précisé qu’il est également comorien, l’individu né hors des Comores d’un parent comorien.

L’enfant qui est comorien par sa filiation est réputé l’avoir été dès sa naissance, même si l’existence des conditions requises par la loi pour l’attribution de la nationalité comorienne n’est établie que postérieurement à sa naissance(Article12)

Par ailleurs, selon l’Article13 du code de la nationalité, la naissance ou la filiation ne produit effet en matière d’attribution de la nationalité comorienne que si elle est établie par acte d’état civil ou par jugement.

Cette règle est cependant tempérée par la présomption de la naissance aux Comores de l’enfant qui y est trouvé, sauf à prouver le contraire par tous moyens.
2) L’acquisition de la nationalité comorienne
En plus de la filiation, la nationalité comorienne s’acquiert de plein droit, par déclaration ou par décision de l’autorité publique à condition que l’acquéreur. Toutefois, selon les articles 42 et suivants, nul ne peut l’acquérir de quelque manière que ce soit ou être réintégré s’il ne remplit pas les obligations et conditions du séjour des étrangers aux Comores lorsque la résidence aux Comores est exigée ou s’il a fait l’objet d’un arrêté d’expulsion ou d’un arrêté d’assignation à résidence si cet arrêté n’a pas été rapporté dans les formes où il est intervenu.
a. Acquisition de plein droit
La nationalité comorienne s’acquiert de façon automatique par la femme étrangère mariée à un national comorien sans que celle-ci ait à faire une démarche particulière. Cette règle est posée par l’article 15 du code de la nationalité, laquelle dispose que la femme étrangère qui épouse un comorien acquiert la nationalité comorienne, au moment de la célébration du mariage, devant l’officier de l’état civil.

Dans le cas où sa loi nationale lui permet de conserver sa nationalité, la femme a la faculté de déclarer antérieurement à la célébration du mariage qu’elle décline la qualité de comorienne.

Toutefois, dans les six mois du mariage, le Gouvernement peut s’opposer, par décret à cette acquisition de la nationalité comorienne. Dans ce cas, l’intéressé est réputé n’avoir jamais acquis la nationalité comorienne.

Lorsque le mariage a été célébré à l’étranger, le délai de six mois court à partir du jour de la transcription de l’acte sur les registres de l’état civil des agents diplomatiques ou consulaires comoriens.

Par ailleurs, la femme n’acquiert pas la nationalité comorienne si son mariage avec un comorien est déclaré nul par décision émanant d’une juridiction comorienne ou rendue exécutoire aux Comores, même si le mariage a été contracté de bonne foi.

L’on note avec regret que le code omet de traiter le cas d’un conjoint étranger marié à une femme comorienne. Cette situation crée une rupture de l’égalité entre les conjoints et discrimine la femme comorienne mariée à un étranger.
b. Acquisition par déclaration
En vertu de l’article 20 du code comorien de la nationalité, l’enfant mineur né aux Comores de parents étrangers peut acquérir la nationalité comorienne. Faculté lui est offerte de souscrire une déclaration en ce sens devant le juge de paix du ressort dans lequel il a sa résidence ou devant les agents diplomatiques et consulaires s’il se trouve à l’étranger.

Le déclarant doit justifier d’une résidence habituelle aux Comores depuis au moins cinq années consécutives et la preuve de sa naissance doit résulter d’une déclaration de l’état civil à l’exclusion de tout autre mode.

Pendant que le mineur âgé de dix-huit ans est autorisé à faire sa déclaration sans aucune autorisation, celui âgé de seize ans doit avoir l’autorisation des parents titulaires de l’autorité parentale ou du tuteur à défaut.

Si l’enfant est âgé de seize ans, le mineur ne peut réclamer la nationalité comorienne que s’il en est autorisé par celui des parents qui exerce la puissance parentale, ou à défaut, par son tuteur.

Cependant, le parent ou le tuteur lui-même étranger ne peut faire la déclaration de nationalité au nom du mineur âgé de moins de seize ans qu’à condition qu’il ait lui-même depuis au moins cinq années sa résidence aux Comores.

Peut également acquérir la nationalité comorienne par déclaration à sa majorité, l’enfant confié depuis cinq années au moins à un service public ou privé d’assistance à l’enfance ou celui qui, ayant été recueilli aux Comores, y a été élevé par une personne de nationalité comorienne.

Par ailleurs, l’enfant acquiert la nationalité comorienne à la date à laquelle la déclaration a été souscrite. Mais le Gouvernement peut, par décret et dans un délai de six mois à compter de la déclaration, s’opposer à l’acquisition de la nationalité comorienne pour quelque cause que ce soit.
 
c. Acquisition par l’autorité publique
Selon l’article 27 du code de nationalité, l’acquisition de la nationalité comorienne par décision de l’autorité publique résulte d’une naturalisation ou d’une réintégration accordée à la demande de l’étranger.
i. Naturalisation
La naturalisation est l’octroi de la nationalité comorienne par le gouvernement à l’étranger qui a formulé une demande en ce sens.

La décision de naturalisation suppose que l’intéressé remplisse un certain nombre de conditions objectives fixées par le code de la nationalité, mais encore faut-il que le gouvernement apprécie l’opportunité d’octroyer ou non la nationalité au demandeur au regard de l’intérêt général. La naturalisation n’est donc pas un droit mais une faveur accordée par l’Etat au demandeur.

Ainsi, la naturalisation comorienne est accordée par décret après enquête.

Pour ce faire, le demandeur doit avoir aux Comores sa résidence habituelle au moment de la signature du décret de naturalisation et justifier d’une résidence habituelle pendant les dix années qui précèdent le dépôt de sa demande.

Ce délai de dix ans est réduit de cinq ans pour l’étranger né aux Comores ou marié à une Comorienne et pour celui qui a rendu de services importants aux Comores tels que l’apport de talent artistique, scientifique ou littéraire distingué.

De plus, Peut être naturalisé, sans condition de stage l’enfant mineur étranger, né hors des Comores, si l’un des parents acquiert du vivant de l’autre la nationalité comorienne, l’enfant mineur d’un étranger qui acquiert la nationalité comorienne dans le cas où cet enfant n’a pas lui-même acquis de plein droit la nationalité comorienne, la femme de l’étranger qui acquiert la nationalité comorienne, l’étranger majeur adopté avant sa majorité par une personne de nationalité comorienne, l’étranger qui a rendu des services exceptionnels aux Comores ou celui dont la naturalisation présente pour les Comores un intérêt exceptionnel.

Par ailleurs, conformément aux articles 34 et 35 du code de la nationalité, nul ne peut être naturalisé s’il n’est pas de bonne vie et mœurs, s’il n’est reconnu être sain d’esprit, s’il n’est reconnu, d’après son état de santé physique, ne devoir être ni une charge ni un danger pour la collectivité et s’il ne justifie de son assimilation à la communauté comorienne.
ii. Réintégration
La réintégration dans la nationalité comorienne est le recouvrement par un individu de la nationalité comorienne après l’avoir perdue. Selon l’article 37 du code de la nationalité, la réintégration est accordée par décret après enquête. Celle-ci peut être obtenue à tout âge et sans condition de stage. Seulement, le demandeur doit avoir sa résidence habituelle aux Comores au moment de la réintégration.

Toutefois, la réintégration d’un individu déchu de la nationalité pour condamnation n’est possible que lorsque celui-ci ait obtenu une réhabilitation judicaire.

En vertu de l’article 41 du code de la nationalité, celui-ci peut toutefois obtenir la réintégration s’il a rendu des services exceptionnels aux Comores ou si sa réintégration présente, pour les Comores, un intérêt exceptionnel.
B) Perte et déchéance de la nationalité comorienne
L’individu qui a acquis la nationalité comorienne jouit, à dater du jour de cette acquisition, de tous les droits attachés à la qualité de comorien, sous réserve des incapacités prévues. Mais cet individu peut également être déchu de cette nationalité ou simplement la perdre.
1) La perte de la nationalité comorienne
Selon l’article 51 du code de la nationalité, le comorien majeur qui acquiert volontairement une nationalité étrangère perd la nationalité comorienne.
 

Toutefois, pendant un délai de quinze ans à partir, soit de l’incorporation dans l’armée active, soit de l’inscription sur les tableaux de recensement en cas de dispense du service actif, la perte de la nationalité comorienne est subordonnée à l’autorisation du Gouvernement. Cette autorisation est accordée par décret sur rapport du Ministre chargé de la Justice, après visa du Ministre chargé de la Santé publique et du Ministre chargé de la Défense nationale.

Le Comorien, même mineur, qui, par l’effet d’une loi étrangère, possède de plein droit une double nationalité, peut être autorisé par décret à perdre la qualité de comorien.

Peut demander également le retrait de sa nationalité comorienne par décret pris, après avis de la Cour suprême statuant toutes sections réunies, la personne qui se comporte en fait comme le national d’un pays étranger s’il a également la nationalité de ce pays.

Par ailleurs, selon l’article56 du code de la nationalité, le Comorien qui remplit un emploi dans un service public d’un État étranger ou dans une armée étrangère et qui le conserve nonobstant l’injonction de le résilier, qui lui aura été faite par le gouvernement comorien, perd sa qualité de comorien

En toutes circonstances, le Comorien qui perd la nationalité comorienne est libéré de son allégeance à l’égard des Comores
2) La déchéance de la nationalité comorienne
La nationalité comorienne peut se perdre à titre de sanction. Ainsi, l’article 57 du code de la nationalité dispose que l’individu qui a acquis la qualité de comorien peut être déchu de cette nationalité s’il est condamné pour un acte qualifié de crime ou délit contre la sûreté intérieure ou extérieure de l’État, s’il est condamné pour un acte qualifié crime ou délit contre les institutions, s’il s’est livré au profit d’un État étranger à des actes incompatibles avec la qualité de comorien et préjudiciables aux intérêts des Comores ou s’il a été condamné aux Comores ou à l’étranger pour un acte qualifié crime par la loi comorienne et ayant entraîné une condamnation à une peine d’au moins cinq années d’emprisonnement.

Selon l’article 58 ces actes entrainent la déchéance de la nationalité s’ils ont été commis dans un délai de dix ans à compter de la date de l’acquisition de la nationalité comorienne et la déchéance ne peut être prononcée que dans le délai de deux ans à compter de la perpétration desdits faits.

La déchéance de la nationalité comorienne est prononcée par décret pris sur le rapport du Ministre chargé de la Justice. Elle peut être étendue au conjoint et aux enfants mineurs de l’intéressé, à condition qu’ils soient d’origine étrangère et qu’ils aient conservé une nationalité étrangère.
III)L’ATTRIBUTION DE LA NATIONALITE COMORIENNE A DES FINS ECONOMIQUES
En vertu de la loi relative à la citoyenneté économique du 27 novembre 2008, la citoyenneté comorienne est accordée par l’autorité publique à toute personne majeure ayant la qualité de partenaire économique du Gouvernement des Comores. Cette qualité de partenaire économique est acquise par toute personne étrangère remplissant les conditions prévues par la loi et présentant une demande en vue d’investir une somme d’un montant minimum fixé par la loi des finances de l’année budgétaire où le candidat présente la demande et durant une période à déterminer sur la base du programme d’investissement économique de l’Union des Comores. Mais, l’attribution de la citoyenneté économique peut être refusée en vue de préserver l’ordre et la sécurité du pays.

Par ailleurs, au regard de certaines de ses dispositions et de son application, la loi sur la citoyenneté économique parait discriminatoire et demeure controversée.
A) Les conditions d’accession à la citoyenneté économique
La loi pose la règle selon laquelle peut prétendre à la citoyenneté économique en Union des Comores, toute personne majeure ayant la qualité de partenaire économique du gouvernement des Comores. Cette qualité de partenaire économique requiert la réunion de certaines conditions relatives à la personne du demandeur et à sa capacité financière.

C’est ainsi que la personne doit faire la demande de citoyenneté auprès d’une Commission Nationale Indépendante (CNI) en vue de réaliser des investissements dans le pays .Un montant minimum des fonds à investir est requis pour la recevabilité de la demande. Ce montant est fixé par la loi de Finances de l’année de la présentation de la demande. La demande doit être accompagnée d’un certain nombre de documents tels un casier judiciaire, un acte de naissance, un acte de mariage, la quittance ou le reçu des droits et frais délivré par le trésor public, concrètement le demandeur doit s’acquitter des droits de chancellerie de 1000 000 de francs comoriens, et le dossier du projet d’investissement.

Par ailleurs, la loi indique aussi que l’Etat peut passer des accords avec des Etats ou institutions publiques ou privées pour la promotion et la mise en œuvre des programmes d’investissement économique. Dans ce cas, cet accord est annexé au programme d’investissement économique et doit être soumis à l’approbation ou à la ratification de l’Assemblée de l’Union.

Trois autorités, dont le Président de l’Union, le ministre de la justice et une commission nationale indépendante, participent à l’acte de d’attribution de la citoyenneté économique. La commission nationale indépendante est l’instance qui est chargée de recevoir et instruire les demandes. Ses membres sont nommés par le Président de l’Union. Elle est composée de sept membres dont deux représentants du ministère de la justice, deux représentants du ministère des investissements, deux représentants de l’Assemblée de l’Union et le Directeur de l’agence national des investissements.

La décision d’accorder cette citoyenneté relève de la compétence du Président de l’Union. Celui-ci octroie la nationalité comorienne à l’investisseur par décret pris en conseil de ministres et sur avis conforme de la Commission nationale indépendante, après que le dossier lui soit transmis par le ministre de la justice.
B)Le refus d’attribution la de citoyenneté économique
Pour des raisons sécuritaires et pour rassurer les partenaires étrangers dans un contexte de psychose liés au terrorisme international, la citoyenneté économique est refusée à l’individu sonne membre d’un groupe terroriste ou postulant des principes contraires à l’islam et à la sunna et à toute personne qui présente une menace pour la sécurité, la paix, la cohésion sociale et culturelle de la société comorienne ou celle qui s’identifie à un extrémisme religieux.

Pour dissiper l’idée que la citoyenneté serait systématiquement accordée à plusieurs familles d’apatrides originaires des pays du golfe persique, le texte prévoit que la demande de citoyenneté est également rejetée si la personne n’est pas bien intégrée au tissu social et démographique et de son pays d’origine.

La loi prévoit également que le postulant doit présenter un gage de moralité, être sain d’esprit et n’avoir jamais fait l’objet d’une condamnation pour des infractions graves comme des actes contre la sureté de l’Etat ou des délits ou crimes contre les biens ou les personnes.

Cependant, d’aucuns doutent de la capacité du gouvernement comorien d’effectuer les contrôles nécessaires sur la qualité du postulant. En a- t-il vraiment les moyens ?
C) Une loi controversée et discriminatoire
L’hypocrisie du législateur est de faire croire que l’octroi de la citoyenneté comorienne constitue un attrait pour des investisseurs potentiels. Il est très regrettable qu’on ait omis de décliner les véritables motifs de la loi. Le souci majeur est le fait qu’elle soit prise en toute illégalité. C’est un texte adopté envers et contre les principes et traditions élémentaires de la démocratie parlementaire. L’exécutif a fait un passage en force en promulguant cette loi malgré un vote négatif du parlement.

Par ailleurs, étant une norme inferieure, cette loi devait se conformer à la loi fondamentale. Pourtant, le principe fondamental de la hiérarchie de normes n’est pas respecté. Nombreuses sont les dispositions de la loi sur la citoyenneté économique qui sont en rupture avec certains principes posés la constitution.

D’abord, cette loi crée une catégorie de citoyens à part, le citoyen économiques, alors que la constitution n’a aucunement distingué les citoyens comoriens. Les nationaux comoriens ont les mêmes droits et devoirs et sont égaux devant la loi. Le législateur comorien ne pouvait créer une catégorie de citoyens autre que celle prévue par la constitution qu’après modification de celle-ci. Une révision constitutionnelle s’imposait pour la création d’une catégorie sui generis de citoyens. Et cette révision impose, pour son adoption, l’organisation d’un referendum populaire ou la réunion d’une majorité de deux tiers des parlementaires de l’Union et de deux tiers des conseillers des îles autonomes.

Ensuite, cette loi contient des dispositions qui sont en contradiction totale avec le principe de l’égalité de tous les comoriens en droit et en devoir sans distinction de sexe, d’origine, de race, de religion ou de croyance proclamé par la constitution, ainsi les disposition de l’alinéa 3 de l’article 7 de la constitution qui dispose que les comoriens ont les mêmes droits, les mêmes libertés et les mêmes obligations dans n’importe quelle partie de l’Union et qu’ aucune autorité ne pourra adopter des mesures qui directement ou indirectement, entraveraient la liberté de circulation et d’établissement des personnes, ainsi que la libre circulation des biens sur tout le territoire de l’Union. Or cette loi relative à la citoyenneté économique impose des restrictions discriminatoires pour le « citoyen économique ». Celui-ci ne peut servir ni dans l’armée nationale, ni dans les instances judiciaires du pays et il est privé des droits civiques comme le droi t d’être électeur ou éligible. Contrairement au code de la nationalité qui limite la durée de ces incapacités, la loi sur la citoyenneté économique impose ces restrictions de façon illimitée. Des deux choses l’une : ou le citoyen économique est un national à part et sa création imposait une révision constitutionnelle, ou il est un citoyen comme les autres et il ne peut être discriminé, sous peine d’une violation de la constitution.

Pour ces différentes raisons et éventuellement pour d’autres, cette loi aurait pu faire l’objet d’une annulation par la cour constitutionnelle. Encore fallait-il que celle-ci soit saisie. Cette saisine est ouverte à tout comorien sans distinction aucune. C’est l’une des avancées de la constitution comorienne.
 
Enfin, toute la controverse qui entoure la loi sur la citoyenneté économique résulte de la gestion chaotique des fonds générés par la vente des passeports. Plusieurs milliards seraient volatilisés et des officiels ont été éclaboussés par des scandales de détournements du produit de cette vente des passeports comoriens Un contentieux oppose l’Etat comorien à la société Comoro Gulf Holding S.A(CGH), l’intermédiaire arabe chargée de gérer le programme de citoyenneté, à propos du montant restant à verser par la CGH à l’Union des Comores, soit la somme de seize millions de dollars. Selon la convention conclue entre le ministère comorien des finances et la CGH, cette somme devait servir à rénover le parc routier national.
 
ABDOU ELWAHAB Moussa, Maitre de conférences à l’Université des Comores Avocat au barreau de Moroni